既不傷糧又不傷農
司法引導土地科學(xué)合理利用
吉林檢察用智慧守好“一塊地”
5月31日，吉林省蛟河市新站鎮天空的烏云壓得很低，雨不緊不慢地下著(zhù)，49歲的參農馬玉國來(lái)到自家承包田。盡管人參長(cháng)勢喜人，預計到秋天可以賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)，幾年來(lái)的辛勤付出終將有所回報，但面對《法治日報》記者的采訪(fǎng)，他的臉上卻難掩憂(yōu)慮。
“蛟河市政府最近發(fā)了通告，禁止占用永久基本農田種植人參等‘非糧化’作物，我的這片承包田在今年收獲人參后就要恢復糧食種植，而附近再也找不到這樣合適的農田種參了，以后可怎么辦喲……”馬玉國說(shuō)。
糧食事關(guān)國計民生，糧食安全是國家安全的重要基礎。一方面人參產(chǎn)業(yè)是吉林特色產(chǎn)業(yè)需要支持發(fā)展，另一方面國家糧食安全底線(xiàn)不能突破，兩難局面該如何破解？
近日，記者來(lái)到蛟河市人民檢察院進(jìn)行深入采訪(fǎng)，尋找讓人參產(chǎn)業(yè)與國家糧食安全實(shí)現“雙贏(yíng)”的檢察智慧和力量。
獨特天然優(yōu)勢種參成農民致富重要渠道
蛟河市位于吉林省東部，長(cháng)白山西麓，這里四季分明，山清水秀，孕育了“八山一水一分田”的生態(tài)地貌。人參是一種對生長(cháng)環(huán)境要求苛刻的植物，北緯40°獨特的冷濕自然生態(tài)環(huán)境及肥沃深厚的腐殖黑土，造就了最適宜人參生長(cháng)的自然環(huán)境。
5月30日，記者乘車(chē)前往蛟河市。進(jìn)入蛟河市行政轄區，映入眼簾的是一幅絕美的山水畫(huà)卷——遠處的青山連綿不斷，大小河流縱橫交錯，現代化高鐵不時(shí)地飛速穿越村莊農田，平坦的公路兩側盡是肥沃的黑土地，整齊的地塊上長(cháng)滿(mǎn)玉米、大豆等農作物幼苗，一片生機。而隨著(zhù)車(chē)輛行駛深入，在公路兩側的農田里開(kāi)始出現了成片的黃色、藍色或黑色大棚，下面生長(cháng)著(zhù)吉林特產(chǎn)——人參。
張明波今年43歲，是蛟河市新站鎮富安村農民，除了妻子外，家里還有年逾六旬的父母以及3個(gè)上中學(xué)的孩子。他曾利用閑暇時(shí)間給參農打工，慢慢掌握了種參的技術(shù)，便開(kāi)始在自家農田種參。他告訴記者，從事人參種植后，一家7口的各項開(kāi)支有了保障。
“最初種了三四畝地，人參出手后發(fā)現挺掙錢(qián)的，有了經(jīng)驗和資金，慢慢地開(kāi)始承包土地做成參床（人參種植的一種方式），現在我的身份依舊是農民，不僅種人參，也種地。”張明波說(shuō)，他手里參地最多時(shí)高達300余畝，平時(shí)他們夫妻倆和父母都會(huì )到參地除草、打藥，如果給其他參農打工，每人每天150元，全家一天收入就能有600元，他對現在的生活挺滿(mǎn)意的。
正在大棚里辛勤勞作的馬玉國向記者說(shuō)，他種了二十多年人參，經(jīng)濟效益還是挺好的。
“4畝地種一茬4年的人參能賣(mài)30多萬(wàn)元，如果這4畝地種的是普通的玉米，總共也就只能賣(mài)3萬(wàn)多元。”馬玉國介紹，除了種植人參本身收益高外，發(fā)展人參產(chǎn)業(yè)還有很多好處。參地租金比普通租金高，出租耕地的農民收入增加。人參成長(cháng)期間需要雇用大量的工人，當地農民成為首選，這對當地農民來(lái)說(shuō)也是一項可觀(guān)的收入。
據了解，當地農民將土地出租給種地大戶(hù)，如果種植玉米、大豆等常規農作物，每年333元/畝起價(jià)，地塊好的農田最高可達800元/畝，而同樣的土地，如果出租給參地承包人，價(jià)格幾乎差不多翻一倍，最高可達1500元/畝，而且是四五年的租金一次性給齊，這對普通農民家庭來(lái)說(shuō)，是一筆相當可觀(guān)的收入。
新站鎮黨委書(shū)記劉喆向記者介紹，蛟河市人參種植歷史由來(lái)已久，20世紀六七十年代就有國營(yíng)參場(chǎng)。2002年，根據吉林省人民政府申請，國家將撫松縣、靖宇縣、蛟河市等14個(gè)縣（市）所轄現行行政區域劃為吉林省長(cháng)白山人參原產(chǎn)地域范圍。近年來(lái)，一些農民將手中的基本農田承包出去后，經(jīng)過(guò)土地平整、改良，制作成參床，又包給了參農，形成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈
蛟河市農業(yè)農村局給記者提供的數據顯示，截至2024年1月8日，蛟河市轄區近6年來(lái)累計新增人參種植面積923.45公頃，其中占用基本農田381.56公頃，一般耕地541.89公頃。從2018年新增1.0公頃到2023年新增186.75公頃，耕地種參逐年遞增趨勢十分明顯，成了農民致富增收的一條重要渠道。
制發(fā)檢察建議為基本農田非糧化踩剎車(chē)
盡管近年來(lái)蛟河市人參產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入快車(chē)道，但“翻車(chē)”風(fēng)險始終存在。
“種植人參不能重茬（在同一塊土地連續幾年種植同一種作物），至少要相隔30年才行。”劉喆說(shuō)，“為了追求更高的經(jīng)濟利益，蛟河市占用基本農田搭建的參棚越來(lái)越多，如果政府對人參種植不加以規劃干涉，任其自由發(fā)展，那蛟河市很快將面臨幾十年內沒(méi)有合適種植人參土地的局面。而且由于種植人參會(huì )導致土地肥力降低甚至可能破壞耕土層，也給糧食安全帶來(lái)極大考驗，種參規模失控的后果不堪設想。”
2023年10月，蛟河市政府開(kāi)始對人參種植采取限制措施。
“我們種植人參違反了哪條法律？”整改初期，當相關(guān)部門(mén)工作人員勸導參農禁止大面積種參時(shí)，面對參農的質(zhì)疑，工作人員不知如何答復。
蛟河市檢察院檢察長(cháng)吳海峰說(shuō)，治理之初檢察機關(guān)介入時(shí)，對檢察智慧和依法治理能力水平提出了嚴峻考驗。通過(guò)一系列有效工作，檢察機關(guān)為蛟河市基本農田“非糧化”緊急踩剎車(chē)。
“如何做到既不傷糧，又不傷農？我們充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，依托府院聯(lián)動(dòng)機制，綜合運用‘公開(kāi)聽(tīng)證+調研報告+大數據賦能+檢察建議+跟進(jìn)調查’方式，督促行政機關(guān)依法全面履職，建立長(cháng)效機制，春耕期間全程跟進(jìn)監督，有效推進(jìn)基本農田‘非糧化’治理。”吳海峰說(shuō)。
一場(chǎng)整治耕地“非糧化”行動(dòng)迅速鋪展開(kāi)來(lái)。
2024年2月1日，蛟河市檢察院向蛟河市人民政府發(fā)出社會(huì )治理類(lèi)檢察建議——建議政府依法全面協(xié)調履職，及時(shí)采取有效的管控措施，遏制利用基本農田種植人參等經(jīng)濟作物的“非糧化”問(wèn)題繼續擴大。盡快建立和落實(shí)科學(xué)有效的經(jīng)濟作物產(chǎn)業(yè)規劃，實(shí)施有序退出機制，引導人參等經(jīng)濟作物種植產(chǎn)業(yè)科學(xué)、合理、有序發(fā)展。加強“非糧化”法治宣傳和政策引導，落實(shí)糧食安全責任制，積極發(fā)揮基層政府和村委會(huì )的政策宣傳和監管作用，引導土地科學(xué)合理利用。
同時(shí)，檢察機關(guān)還向市農業(yè)農村局、新站鎮、白石山鎮、烏林朝鮮族鄉制發(fā)了訴前檢察建議，建議市農業(yè)農村局依法履行監管職責，將2024年春季作為關(guān)鍵時(shí)間節點(diǎn)，采取有效管控措施，堅決杜絕改變土地用途種植非糧作物，并引導參農在5年內逐步退出。
對此，蛟河市政府明確了時(shí)間表。
蛟河市副市長(cháng)滕慧陽(yáng)向記者介紹，首先政府出臺了《關(guān)于嚴禁耕地“非糧化”行為的通告》，明確禁止占用基本農田種植人參等非糧作物，現有存量有序退出。針對后續推進(jìn)整治工作進(jìn)行臺賬式管理，確保5年內現有非法占用參地全部退出，實(shí)現復耕。同時(shí)多次召開(kāi)政策宣講會(huì )，檢察院的領(lǐng)導干部到會(huì )為參農解讀政策，相關(guān)的執法部門(mén)與參地經(jīng)紀人進(jìn)行約談。
“其次，我們分類(lèi)施策，不搞‘一刀切’。對于已經(jīng)種植了人參的參地，考慮到人參種植投入大，不能讓參農蒙受損失，所以政府決定采取老辦法——全面排查、建立檔案、明確地塊、明確種植時(shí)間、明確退出時(shí)間、明確責任人，使現有參地逐漸有序退出，同時(shí)堅決遏制參地新增。”
“最后，在分類(lèi)施策基礎上，我們疏堵結合。”滕慧陽(yáng)說(shuō)，政府對適合種植人參的地塊進(jìn)行調查，把這種地塊挑出來(lái)，引導參農利用園田地種植人參，對園田地不夠的，可以把一般耕地當中符合種參條件的地塊挑出來(lái)。按照土地“進(jìn)出平衡”原則，保證適合種參地塊有序進(jìn)入，還要求自然資源部門(mén)主動(dòng)落實(shí)好政策，依法依規辦理。
就在蛟河市開(kāi)展整治“非糧化”工作如火如荼時(shí)，也有參農因不了解政策，在田里繼續整備參地。4月19日，新站鎮在巡查中發(fā)現張某在大利村黃泥河屯屯東位置整備參地35.36畝，經(jīng)查，該地塊為永久基本農田。
“我們找到張某，向其發(fā)放了告知單，并現場(chǎng)宣講基本農田保護政策，張某當場(chǎng)在停止開(kāi)墾參地承諾書(shū)上簽了字，并表示春耕前恢復糧食作物種植。”新站鎮鎮長(cháng)隋艷說(shuō)。
5月31日，記者在黃泥河屯看到，張某的地塊上已經(jīng)不見(jiàn)參床、參棚等設施，取而代之的是平整的黑土地和整齊的莊稼幼苗。
推動(dòng)良法善治糧食安全與人參產(chǎn)業(yè)雙贏(yíng)
“眼前的這些參地今年秋天到期了，明年就能恢復耕種，我們在參地調查統計表上都有詳細記載。”在富安村委會(huì )，50歲的富安村黨支部書(shū)記母喜財指著(zhù)不遠處的參棚告訴記者。
隨后他拿出一本富安村參地調查統計表，記者看到，上面詳細登記了原地主人、開(kāi)參地人、參農、開(kāi)地時(shí)間、種植面積、種植時(shí)間、采收時(shí)間以及耕地性質(zhì)、地塊位置等信息。
“什么時(shí)間種植的人參，什么時(shí)間采收人參，地塊什么時(shí)間恢復耕種，都一目了然。”母喜財說(shuō)，最初參農和參地經(jīng)紀人都持觀(guān)望態(tài)度，以為政府不能有這么大的力度和決心，如今多個(gè)部門(mén)上下齊心，大家的心態(tài)也平和很多，對市政府的通告都能給予理解。
對于和馬玉國、張明波一樣的參農來(lái)說(shuō)，他們在結束用基本農田種植人參后，仍能夠在當地繼續申請人參種植，只是所用田地不再是基本農田，種參規模有所縮減。
“感謝政府和檢察機關(guān)采取的一系列舉措，讓我們地里的人參在成熟后正常收獲，既保障了我們的參農利益，也沒(méi)有違反國家規定。”馬玉國說(shuō)，近年來(lái)人參行情有些低迷，主要與國內人參產(chǎn)量過(guò)高有關(guān)，因此有計劃地控制人參種植發(fā)展規模，對人參行業(yè)健康發(fā)展反而有一定好處。
“從3月下旬開(kāi)始，我們到涉案鄉鎮街分別召開(kāi)跟進(jìn)調查會(huì )，全面跟蹤后期整改落實(shí)情況，調度推進(jìn)落實(shí)情況。”蛟河市檢察院檢察委員會(huì )專(zhuān)職委員劉貴祥說(shuō)，2024年春季至今，實(shí)現參床、參棚、參地“零新增”，累計簽訂包括一般耕地與基本農田在內的復耕承諾書(shū)耕地面積828.51公頃，預計2028年最后一茬人參收割后，轄區內基本農田種參全部有序退出。
糧食安全有了保障，如何發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)保證農民增收致富？
滕慧陽(yáng)說(shuō)，市委、市政府制定了“雙優(yōu)雙保”策略，通過(guò)引進(jìn)農技專(zhuān)家，加強科學(xué)種植引導，利用衛星監測、大數據等科技手段，優(yōu)先保障耕地、優(yōu)化種植參地（雙優(yōu)），來(lái)保證糧食增產(chǎn)、保證人參增收（雙保），最終實(shí)現人參特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家糧食安全的“雙贏(yíng)”局面。目前，蛟河市有靈芝、木耳、洋菇娘等具有生長(cháng)周期短、經(jīng)濟見(jiàn)效快的特色種植業(yè)，經(jīng)濟效益也很不錯，政府也正在積極引導農民種植這些特產(chǎn)作物。
法律是治國之重器，良法是善治之前提。
2024年6月1日，《中華人民共和國糧食安全保障法》正式施行，這部糧食安全領(lǐng)域的基本法共11章74條，立足我國國情糧情，聚焦糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全鏈條中存在的突出問(wèn)題，對耕地保護、糧食生產(chǎn)、儲備等涉及糧食安全的各個(gè)環(huán)節、方方面面作出了較為全面系統的規定，為守好大國糧倉、端穩中國飯碗夯實(shí)了法治根基。
良法已立，重在施行。
“糧食安全關(guān)鍵在于耕地，但作為吉林特產(chǎn)的人參也要支持發(fā)展，我們檢察機關(guān)在今后的履職過(guò)程中，要想盡辦法處理好這兩種關(guān)系，做到既不傷糧又不傷農，讓糧食安全與人參產(chǎn)業(yè)實(shí)現‘雙贏(yíng)’。”吳海峰說(shuō)。
來(lái)源：法治日報